2022年1月4日下午，2021年度中國十大憲法事例發布暨研討會在中國人民大學明德法學樓及騰訊會議召開。本次研討會由中國人民大學公法研究中心主辦。會議有來自中國人民大學法學院、北京大學法學院、中國社會科學院法學所和國際法所、中國社會科學院大學法學院、中國政法大學、武漢大學法學院、西南政法大學、吉林大學法學院、中南財經政法大學法學院、北京航空航天大學法學院、中央財經大學法學院、中央民族大學法學院、上海交通大學凱原法學院、浙江大學光華法學院、華中科技大學法學院、四川大學法學院、南開大學法學院、蘇州大學王健法學院、廈門大學法學院、天津大學法學院、鄭州大學法學院、東南大學法學院、西南大學法學院、大連海事大學法學院等院校的共計三十余位學者參與。

2021年度中國十大憲法事例1：全國人大常委會授權進行房地產稅試點。

該事例由中國社會科學院法學研究所所長莫紀宏研究員、中國政法大學李樹忠教授和蘇州大學王健法學院程雪陽教授進行評議。莫紀宏研究員認為，第一，決定中的“授權”是憲法中的權力運作問題，要追問全國人大常委會授權的權力來源，是源自授權自身的權威，還是憲法或者法律的明確規定。如果授權決定沒有憲法條文或者原理的依據，全國人大常委會作為全國人大的常設機構，未經過全國人大，是否能夠授權國務院開展房地產稅改革，對此要認真研究。第二，授權決定的目的和憲法之間不是一種直接的邏輯聯系，也不是一種價值上的直接的目的和手段的關系，與憲法上的價值關系較難論證。全國人大合憲性審查的依據分為憲法規定和憲法精神，授權決定的目標是否符合憲法精神有待研究。第三，征稅應當具有普惠性和平等性，房地產稅的征稅對象不包括依法擁有的農村宅基地及其上住宅，這造成了城市居民和農民之間的不平等。要思考通過房地產稅政策要解決的問題，分析上海和重慶房地產稅試點積累的成功經驗，比如，是否增加了國庫收入，是否解決了平等問題。從獲取財產的角度看待征收房地產稅，能夠發現對公民的基本權利缺少系統研究，而且從國外征收房地產情況來看，沒能起到很好的調節貧富和調節土地資源的作用。李樹忠教授從兩個方面進行了分析。一是房地產稅授權改革試點決定涉及到改革與法治之間的關系問題。十八大之前，先推進改革，進行試點，然后再上升為憲法和法律，十八大之后有一個非常大的變化，十八屆四中全會的決定明確提出，要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據。這實際上是要處理好改革與法治的關系，改革與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，要在法治下推進改革，在改革中推進法治。全國人大常委會在處理改革與法治的緊張關系時，更多是用授權決定方式。以授權決定方式來處理改革與法治的關系，和以前相比是一個進步和發展，也是落實重大改革于法有據的一個直接的和具體的體現。但重大改革于法有據不應停留在形式法治層面，也要判斷是否滿足實質法治的要求。比如，按照《立法法》關于授權制度的規范進行闡釋，授權目的要明確，授權事項應當是非絕對法律保留的事項，被授權主體應當符合立法法第九條規定，在時間上授權決定應當先于試點改革，授權決定應當進一步細化等等。二是授權立法與稅收法定原則的關系。稅收法定是憲法中的原則，按照憲法第五十六條規定，公民有依照法律納稅的義務，無法律規定就無納稅義務，即無法律規定就沒有征稅權。房地產稅作為一種新的稅種，依照立法法第八條規定，征收房地產稅屬于全國人大及其常委會的專屬立法權，在2018年十三屆全國人大常委會公布的立法規劃中，也將房地產稅作為一項立法項目。但稅收法定原則的落實有待提高，這一稅收制度狀況和憲法中的稅收法定原則有相當大的差距，也不符合限制公權力的憲法精神。全國人大常委會法工委牽頭起草了貫徹落實稅收法定原則的實施意見，提出在2020年前全面落實稅收法定原則，以及不再出臺新的稅收條例、根據工作進展對擬新開征的稅種同步起草法律草案、逐漸將稅收條例上升為法律等具體內容。可見，全國人大常委會推進房地產稅改革，是進一步落實稅收法定原則、收回稅收立法權的法治背景之下作出的授權決定。程雪陽教授認為，房地產稅改革的背景是我國正在建構一種新的社會財富的分配體制。在這一背景下，提出房地產稅改革的目標，未來政府在土地領域的主要收入可能不來自于土地出讓金，而是來自于作為不動產稅的房地產稅。有些民法學者對這次改革表示反對，認為在持有環節征收房地產稅是違反憲法的，違反了社會主義土地公有制和憲法的基本要求，同時認為，應該按照國家壟斷土地一級市場，通過國家占有土地增值收益的方式分配土地財富。但這種觀點是跟憲法不一致的。按照現行憲法的整體框架，以及對于土地和稅收制度的解釋，應該首先讓市場在資源配置中起決定作用，讓市場在初次財富和資源分配中發揮決定性作用，然后通過稅收進行二次分配。這是第一點意見。第二點意見是，房地產稅的征收基礎是，不動產在持有環節的保值增值依賴于政府不斷地提供公共服務和基礎設施，這就需要有資金來源。所以，不動產稅的正當性來自于政府對公共服務和公共的設施的投入。但是，征收房地產稅要與現有稅制保持一致，要理清房地產稅與土地增值稅、企業所得稅、個人所得稅、契稅、印花稅、耕地使用稅和土地出讓金之間的關系，在稅率上也不能構成對財產權的嚴重侵犯，以及研究集體經營性建設用地入市和土地經營權流轉后是否征稅的問題。

2021年度中國十大憲法事例2：《海南自由貿易港法》授權海南省人大及其常委會制定海南自由貿易港法規。

該事例由天津大學法學院王建學教授、上海交通大學凱原法學院林彥教授、南開大學法學院屠振宇教授進行評議。王建學教授從地方立法變通權以及央地關系的角度提出了三點看法：首先，海南省人大及其常委會獲得了制定海南自貿港法規的權力，對于沒有獲得授權的地方構成了地域性差別對待，對于《中華人民共和國憲法》的正當性尤其是第33條關于平等原則的規定構成了一定的反面影響。其次，從中央的角度來看，《海南自由貿易港法》的變動授權實際上對于《中華人民共和國憲法》第5條“國家維護社會主義法制的統一”的條款也構成一定的影響：當地方立法變動權的形態不斷增加的同時，國家法制統一的實現程度就會相應有所弱化。這個問題可以通過比例原則的角度來進行解決，即對地方的立法變通以及其授權進行限制。最后，從與備案審查結合的角度來談，《海南自由貿易港法》中沒有涉及到法律行政法規保留事項的立法事項應當適用于備案審查制度，但相關內容并沒有在法工委備案審查的工作報告中體現，未來需要進一步加以明確。林彥教授同樣從三個角度對該事件進行評議：首先從央地立法權配置的角度談起，此次《海南自由貿易港法》是由全國人大常委會進行授權而制定，與其他經濟特區法規進行對照，地方授權的主體原則上應是全國人大。授權主體的調整對于授權立法的身份認定和界定產生的影響值得我們進行考慮，授權方式與授權范圍與以往相比也有所不同。因此，很難在現有的立法體系中為其進行合適定位。其次，我國的立法體制尤其是立法權限體制一直處在變動當中。地方的立法的形態比現行《立法法》所規定的形態要更加多樣和豐富，這帶來了體系協調上的困難和挑戰。全國人大常委會已經把《立法法》的修改納入到立法規劃當中，那么《海南自由貿易港法》所產生的新的授權立法極大可能成為未來立法修改的重點關注對象。最后，從《海南自由貿易港法》的出臺過程可見，全國人大常委會對于全國人大的立法權限進行了提前處分，并且允許海南省人大及其常委會進行立法，同時由全國人大常委會來進行批準。這樣一個權力運作的方式是否符合《中華人民共和國憲法》上對于全國人大及其常委會之間的權力關系和組織關系的規定，也是值得大家進行思考的。屠振宇教授從兩個方面圍繞《海南自由貿易港法》的立法授權談起，第一個層面從《立法法》的角度展開，首先，隨著社會的發展、法律的變遷、經濟活動與改革開放的發展，我們可以對《立法法》中經濟特區的概念作出一個擴大的解釋。其次，從經濟特區的立法變更權談起，經濟特區立法是否具有可以突破現有立法事項對規定進行變通的權利值得我們進行深入思考。第二個層面從《中華人民共和國憲法》的角度進行展開，在我國人民代表大會統一集中行使國家權力的體制下，地方人大與全國人大并不是絕對的分權關系，全國人大常委會的授權立法在憲法框架之下有其合理性。但是同樣需要對限度問題進行考慮，這啟發了我們對于全國人大常委會的授權邊界問題進行深入思考。

來源：明德公法網

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